El presupuesto público se describe claramente en el ciclo
presupuestal el cual se desarrolla en tres etapas: la Programación, la
Ejecución y el Cierre; ya que este tiene vigencia anual y todos los años se
repite el mismo proceso cíclico.
PROGRAMACIÓN PRESUPUESTAL
La planeación en las
actuales condiciones de competitividad es un factor determinante en la
definición de cualquier proceso, tener la capacidad de anticipar los
acontecimientos y construir escenarios posibles permite disminuir el nivel de
incertidumbre, e identificar las variables críticas a controlar para conseguir
los resultados propuestos dando el mejor uso alternativo a los recursos escasos
de que se dispone.
En este contexto, teniendo
en cuenta que los municipios se encuentran inmensos en un mundo competitivo y
caracterizado por la baja disponibilidad de recursos, se hace necesaria la
priorización y focalización de esfuerzos a las necesidades más significativas
de la población; esto, solamente es posible si se realiza previamente a la toma
de decisiones un proceso serio de programación de las fuentes y usos de los
recursos, en el cual se establezcan los lineamientos, instrumentos y
procedimientos requeridos para la elaboración del presupuesto de las entidades
territoriales.
Así, la programación
presupuestal no es otra cosa que el proceso de planeación en el que se refleja
la política presupuestal, y cuyo papel fundamental es orientar las decisiones
teniendo en cuenta la mayor cantidad de variables posibles, de tal forma de
dichas disposiciones en un escenario caracterizado por la complejidad puedan
tener los mejores impactos posibles sobre la calidad de vida de la población de
la entidad territorial.
La programación presupuestal
es el proceso mediante el cual se establecen los lineamientos, instrumentos y procedimientos
para la elaboración, presentación, estudio y aprobación del presupuesto de las
Entidades. Tiene como propósito fundamental conducir las decisiones
presupuestales de forma estratégica considerando las prioridades del
departamento o municipio y teniendo en cuenta que siempre se trabaja con
recursos escasos; igualmente, busca generar procesos de sostenibilidad
financiera y fiscal que le permitan al municipio contar con unas finanzas
sanas.
El resultado de este proceso
son las directrices y parámetros que se fijan para orientar las decisiones
presupuestales, y que no son otra cosa que la política presupuestal de la entidad territorial, la programación y
cálculo de los ingresos y los gastos esperados para la próxima vigencia se
realiza considerando la mayor cantidad de variables posibles y de acuerdo a la
estructura definida en el estatuto presupuestal Decreto 111 de 1996. El
presupuesto tiene básicamente como se menciono anteriormente tres partes:
Presupuestos de rentas, presupuesto de gastos o ley de apropiaciones y
disposiciones Generales.
El ideal, es que en un plazo
no muy largo los presupuestos como parte de un proceso integral de planeación
sean formulados por objetivos de conformidad a lo dispuesto en los diferentes
planes formulados en el municipio, de tal forma que se facilite la evaluación
de los mismos y genere proceso de transparencia en la gestión pública.
CALENDARIO
DE PROGRAMACIÓN PRESUPUESTAL (MUNICIPAL)
El proceso de elaboración
del presupuesto público territorial y particularmente para el caso de los
municipios es como se describe en el diagrama anterior, aunque para los
departamentos es similar, comienza desde principios del año y requiere de
aproximadamente 10 meses de trabajo, para el cumplimiento de todas las etapas
desde la formulación de políticas hasta la sanción del Acuerdo de presupuesto y
Decreto de liquidación del mismo.
En cada una de las etapas
debe vincularse desde el Gobernador o Alcalde, así como todo el gabinete y el
equipo profesional relacionado con la Secretaria de Hacienda y Planeación como
los responsables de presupuesto de cada una de las entidades, de tal forma que
al final del proceso haya total conocimiento y aprehensión del contenido y
metas del presupuesto.
EJECUCIÓN PRESUPUESTAL
La ejecución presupuestal es
un aspecto relevante en la gestión financiera pública, ya que se materializan
las autorizaciones dadas en el presupuesto aprobado por las Corporaciones
públicas.
El proceso de ejecución es
dinámico, con lo cual el presupuesto se puede modificar y ajustar a la realidad
cambiante del ente territorial, claro está dando cumplimiento una serie de
requisitos, que tampoco deben estimular en el transcurso del año una
transformación total del presupuesto inicial, ya que sería una pésima señal de
mala programación.
Por otra parte, la ejecución
del presupuesto incluye tener precisión de los aspectos atinentes al recaudo y
percepción efectiva de los ingresos estimados, como de los requerimientos para
adquirir compromisos y ordenación de los gastos. Estos procesos deben
igualmente llevar a una consistencia con la Tesorería respectiva, evitando
déficit de liquidez, en lo que se denomina el Programa Anual Mensualizado de
Caja.
El nivel de complejidad del proceso
de ejecución presupuestal depende de la eficiencia de los procesos de cierre y
programación presupuestal.
A través del proceso de
ejecución presupuestal se pretenden materializar los objetivos propuestos en la
planificación de corto plazo, dentro del marco del programa de gobierno y el
plan de desarrollo municipal.
Dentro del proceso de
ejecución presupuestal, para conseguir los resultados esperados, en ocasiones
se hace imprescindible acudir a las denominadas modificaciones al presupuesto,
luego de hacer sido aprobado, en primera instancia, por el poder legislativo
territorial (Concejos municipales o Asambleas Departamentales), las cuales
pueden ser el reflejo de imprecisiones al momento de la programación, sobre
todo si se presentan de manera temprana o durante los primeros meses de la
vigencia fiscal a la que corresponde la ejecución.
Existen varios tipos de
modificaciones presupuestales, pero la más usual son las denominadas “Traslados
Presupuestales” o créditos y contracreditos que consisten en disminuir las
apropiaciones de algunos rubros que se pueden estar presentando superavitarios
en relación con las necesidades reales de la entidad, o pueden no ser
prioritarios por el cumplimiento de las metas, con el fin de incrementar las
partidas de otros rubros que se presentan deficitarios, ya sea por problemas de
programación o ya sea por factores exógenos como calamidades públicas.
Otro tipo común de
modificaciones presupuestales se presenta cuando se hace necesario incorporar
nuevos recursos y/o nuevos conceptos de gasto al presupuesto de una determinada
vigencia; en este caso la instancia para su aprobación es el Concejo Municipal
o la Asamblea Departamental a través de la aprobación de un Proyecto de Acuerdo
u Ordenanza, respectivamente.
Las modificaciones al
interior del presupuesto, que no modifiquen el monto total del presupuesto
aprobado por concepto de gastos de funcionamiento, servicio de la deuda o los
programas y subprogramas de inversión, pueden efectuarse mediante la expedición
de un acto administrativo (Decreto) del respectivo Alcalde o Gobernador, sin
tener que acudir a la autorizaciones de las corporaciones de elección popular;
sin embargo, cuando se trata de traslados que modifiquen el monto global del
anexo del decreto de liquidación, estos no se pueden hacer por Decreto.
Otro aspecto importante de
la ejecución presupuestal está relacionada con el proceso de liquidación, cobro
y recaudo de impuesto, el cual ha sido subvalorado o subutilizado por parte de
los entes territoriales como una herramienta de gestión administrativa y
financiera para el logro de los objetivos propuestos, considerando que su
aplicación se traduce en medidas antipopulares que afectan el buen clima de la
administración municipal o departamental en un momento dado. No obstante lo
anterior, la experiencia ha demostrado que la forma más eficiente para la
correcta ejecución de los recursos públicos es una sana y agresiva política del
recaudo de los impuestos, habida cuenta que son la base fundamental para la
ejecución de los gastos aprobados en el presupuesto y esencia de la
administración pública de cualquier nivel.
En cuanto a la autonomía de
los entes territoriales, se puede destacar los procesos de ordenación del gasto
y del pago, los cuales hasta hace unos cuantos años, se tenían que manejar de
manera separada o independiente por parte del representante legal de la
entidad, funciones que no podían ser delegadas. En la actualidad y dado el
desarrollo de la normatividad en materia de disciplina, responsabilidad,
transparencia y control fiscal, se han unificado y, en la práctica, quien
ejerce las funciones de la ordenación del gasto, también ejerce las funciones y
responsabilidades de la ordenación del pago, las cuales pueden inclusive ser
delegadas en funcionarios del nivel directivo o ejecutivo de las entidades.
Lo anterior ha sido posible,
gracias a los adelantos en materia de contratación administrativa, ya que desde
que entro en vigencia la Ley 80 de 1993 o Ley de contratación administrativa y
sus correspondientes decretos reglamentarios, lo procesos de selección.
El proceso de ordenación del
gasto y del pago aplica para la ejecución pasiva del presupuesto y tiene como
etapas previas y sucesivas, la expedición del CDP; la selección objetiva del
contratista; la celebración del contrato; la expedición del Registro
Presupuestal; el perfeccionamiento del contrato; la elaboración y ejecución del
PAC; la recepción de los elementos o recibo a satisfacción de las obras y la
prestación de servicios, lo cual hace relativamente lento y dispendioso el
proceso de ejecución presupuestal.
Al finalizar la vigencia
fiscal, cada entidad territorial debe efectuar un balance de sus actividades
para determinar el grado de eficiencia y eficacia en el manejo de los recursos
públicos. Este proceso de cierre fiscal se hace indispensable en cumplimiento
del principio de anualidad, ya que los recursos de una determinada vigencia
deben ser utilizados para atender las necesidades de la comunidad, incluida la
administración de los recursos para el cumplimiento de las competencias
constitucionales y legales, y no se pueden “mezclar” con los recursos de al
siguiente vigencia fiscal, con excepción de las Reservas Presupuestales, las
cuales por disposición de la Ley 819 de
2003, entran obligatoriamente a formar parte del presupuesto de la
siguiente vigencia fiscal, toda vez que corresponden a compromisos debida y
legalmente adquiridos, pero que no fueron ejecutados durante la vigencia en que
se suscribieron.
Todo lo anterior,
relacionado con la ejecución del presupuesto, no podría llevarse a cabo si no
se cuenta con una herramienta que permite y facilita el manejo del efectivo,
conocida con el nombre de Programa Anual Mensualizado de Caja o PAC, el cual
fue diseñado para evitar, en lo posible, incurrir en situaciones de Déficit
Fiscal, o lo que es lo mismo, acercar el anejo del Presupuesto al sistema de
CAJA para ingreso y para gasto e inversión.
Finalmente, se debe tener
presente que existe responsabilidad de los funcionarios del gobierno en
relación con todas las actuaciones del proceso presupuestal, en especial, sobre
el proceso de ejecución presupuestal, que pueden derivar responsabilidades
administrativas, fiscales, disciplinarias y hasta penales sobre sus
actuaciones. En este sentido, existen mecanismos de control y vigilancia del
orden político, fiscal y de gestión, interno, judicial, disciplinario, así como
seguimiento y evaluación por parte de los niveles Departamental, Nacional y
Ciudadano.
CIERRE
DE TESORERIA, PRESUPUESTAL Y FISCAL
Al finalizar cada vigencia
fiscal, es necesario establecer el balance financiero de tesorería,
presupuestal y fiscal con la finalidad de evaluar los logros alcanzados, las
metas cumplidas y los resultados con relación a los objetivos propuestos al
inicio de la vigencia en materia de hacienda municipal o departamental.
Muchas veces los gobernantes
establecen una serie de compromisos sin conocer la real situación fiscal del
ente territorial, con lo cual en los primeros años la gestión termina
encaminada a dar cumplimiento a planes de saneamiento fiscal sin poder ejecutar
los compromisos de gobierno encaminados a la solución de los problemas del
municipio o la región.
En este sentido, es fundamental
tener claridad de como se efectúan los cálculos de la situación de Tesorería,
Presupuestal y Fiscal, al igual que poder identificar las posibles causas de
situaciones de carácter deficitario o superavitario, así como las posibles
soluciones de corto, mediano y largo plazo, al igual que la viabilidad de
cumplir las mismas por cada uno de los gobiernos.
SITUACIÓN DE
Para establecer la situación
de tesorería a partir del saldo inicial de comienzo de año, se le suma todos
los recaudos del año, restando todos los pagos del año y las cuentas pendientes
de pago a diciembre 31 de dicho año.
Para establecer la situación
de tesorería desde el saldo final a diciembre 31 de dicho año, se toma el saldo
en caja y bancos e inversiones temporales, restando los fondos de terceros y
las cuentas por pagar.
Un procedimiento más
detallado y tradicional para encontrar la situación de tesorería al finalizar
el año, se resume en el siguiente cuadro:
Los resultados de la
situación de tesorería al cierre de la vigencia pueden ser superavitarios o
deficitarios, aunque esta última situación no debería presentarse en ningún
ente territorial, ya que supone saldos negativos en bancos, eventos que se
hallan prohibidos por la normatividad vigente.
Una situación de tesorería
superavitaria puede presentarse debido a un alto nivel de ejecución en el
recaudo de ingresos (por encima de lo presupuestado), combinado con una
ineficiente ejecución presupuestal de gastos, es decir un bajo nivel de
compromisos y obligaciones. En este caso se debe recomendar a la entidad
territorial mejorar los procesos de contratación para comprometer un mayor
volumen de recursos.
Por el contrario, una
situación deficitaria de tesorería implica que se puede estar presentando un
recaudo efectivo por debajo de las expectativas, junto con un elevado volumen
de compromisos y obligaciones derivadas de los proceso de contratación no
planificados; puede ser producto de una sobreestimación de ingresos que permite
apropiar, comprometer y ejecutar efectivamente el presupuesto de gasto que no
posee respaldo financiero suficiente para su cubrimiento.
SITUACIÓN PRESUPUESTAL
Bajo el sistema mixto de
caja y causación, la situación presupuestal tiene en cuenta los ingresos
efectivamente recaudados del presupuesto de la vigencia, restando los pagos de
las apropiaciones de la vigencia, las cuentas por pagar y las reservas
constituidas a 31 de diciembre.
Bajo el sistema de causación
en ingresos y causación en gastos, se tiene en cuenta los ingresos recaudados
durante la vigencia junto con los reconocimientos pendientes de recaudar a 31
de diciembre, de los cuales se restan los pagos de las apropiaciones de la
vigencia, así como las cuentas por pagar y la reservas presupuestales
constituidas a 31 de diciembre.
Igualmente, la situación
presupuestal al cierre de la vigencia fiscal, puede conllevar situaciones de
superavit o déficit presupuestal, los cuales no implican necesariamente que la
gestión fiscal de la entidad haya sido eficiente o ineficiente, ya que solamente
está comparando situaciones abstractas que se reflejan en los informes de
ejecución activa y pasiva del presupuesto, respecto de la vigencia fiscal que
acaba de terminar.
Así por ejemplo, una
situación presupuestal superavitaria si refleja, muy claramente, una falta de
gestión para comprometer los recursos apropiados en el presupuesto, frente a un
recaudo efectivo que si cumple con las expectativas de programación.
No obstante, una situación
presupuestal deficitaria al finalizar la vigencia, no necesariamente es el
reflejo de una mala gestión de la administración para la ejecución del
presupuesto, ya que estamos comparando únicamente el recaudo efectivo con el
total de compromisos registrados, los cuales pueden o no estar ejecutados; si
todos los compromisos están efectivamente ejecutados, existe la posibilidad de
generar un déficit fiscal, en la medida en que los pagos realizados y las
cuentas por pagar superen el monto del recaudo total, en cuyo caso de generaría
un déficit que debe ser financiado de manera prioritaria con los recursos del
presupuesto aprobado para la siguiente vigencia fiscal. Sin embargo, si existen
reconocimientos por recaudar al finalizar la vigencia, es posible subsumir y
remediar la situación de déficit fiscal en el transcurso de la siguiente
vigencia fiscal.
SITUACIÓN
FISCAL
Para establecer la situación
fiscal a partir del saldo inicial de comienzo de año, se le suma todos los
recaudos del año, así como los reconocimientos por recaudar a diciembre 31 y se
le resta todos los pagos del año, las cuentas por pagar y las reservas
presupuestales constituidas legalmente a 31 de diciembre del respectivo año.
Igualmente se puede
establecer la situación fiscal desde el saldo final a diciembre 31 de dicho
año, tomando el saldo en caja y bancos e inversiones temporales y restando de
este valor los fondos de terceros, las cuentas por pagar y las reservas
presupuestales.
Un procedimiento más
detallado y tradicional para encontrar la situación fiscal al finalizar el año,
se resume en el siguiente cuadro:
La situación fiscal que se
presente al finalizar la vigencia, la cual muestra de manera consolidada tanto
la situación de tesorería y como la situación presupuestal, permite a la
administración adoptar medidas tendientes a subsanar cualquiera de las dos
situaciones fiscales posibles: de déficit fiscal o de superávit fiscal.
En el caso de superávit
fiscal se tiene que los ingresos de la vigencia recaudados mas los
reconocimientos superan el total de gastos (pagos, compromisos y obligaciones),
tanto de la vigencia que termina como de vigencias anteriores, así como los
pasivos exigibles no presupuestados. Esta situación no es recomendable que se
mantenga en el tiempo, ya que la finalidad del Estado no es producir excedentes
financieros ni económicos, sino la satisfacción de las necesidades de la
población.
Por último en el caso de
presentarse una situación fiscal deficitaria, producto de pagos, obligaciones
pendientes de pago y compromisos adquiridos por encima del total de ingresos reales
(recaudos mas reconocimientos), se puede decir que esta obedece a la
ineficiencia de las autoridades territoriales para ejecutar la totalidad de los
presupuestado, debido principalmente a causas estructurales que hacen que los
ingresos no se recauden en su totalidad, ya que los presupuestos se presenten
sobreestimados. En este sentido, las medidas para combatir una situación fiscal
de esta naturaleza son los aplazamientos o suspensiones presupuestales, las
reducciones presupuestales, acompañadas de la ejecución de Planes de Desempeño,
de Saneamiento Fiscal y Financiero o Acuerdos de Reestructuración de Pasivos,
que les permita a los entes territoriales cumplir con las obligaciones
constitucionales y legales, haciendo el mejor uso de los recursos disponibles.
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